Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 26.02.2015 N 001/15-П "По делу по жалобе гражданина Мясникова Валерия Всеволодовича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года N 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге"
УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Именем Санкт-Петербурга
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2015 г. № 001/15-П
ПО ДЕЛУ ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА МЯСНИКОВА ВАЛЕРИЯ ВСЕВОЛОДОВИЧА
О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 10 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ОТ 20 МАЯ 2009 ГОДА № 228-45 "О ФОРМЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПО ОПЛАТЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, М.В.Петрова, И.В.Тимофеева, А.В.Шевченко,
с участием заявителя В.В.Мясникова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей,
руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина В.В.Мясникова о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф.Гуцан, пояснения заявителя В.В.Мясникова, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей, выступление приглашенного в заседание Уставного суда Санкт-Петербурга заместителя прокурора Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 3 июля 2014 года поступила жалоба гражданина Мясникова Валерия Всеволодовича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга № 228-45), согласно которым размер суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги указанным гражданам.
По мнению гражданина В.В.Мясникова, оспариваемые положения противоречат положениям подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что ограничение суммарной денежной выплаты размером начисленной платы за жилищно-коммунальные услуги ухудшает его положение по сравнению с уровнем социальной защиты, установленным федеральным законом, не предусматривающим такого ограничения.
Гражданин В.В.Мясников является получателем мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, установленных положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах") для лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин. В соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга № 228-45 данная мера социальной поддержки предоставляется гражданину В.В.Мясникову в форме денежной выплаты. Заявитель использует приборы учета коммунальных услуг, проживает в жилом помещении площадью менее социальной нормы. В связи с тем, что размер рассчитанной суммарной денежной выплаты превысил начисленную плату за жилое помещение и коммунальные услуги и был уменьшен в соответствии с положениями пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, гражданин В.В.Мясников обратился в суд.
Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга в решении от 6 декабря 2012 года по делу № 2-3587/12, применив положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, отказал заявителю в удовлетворении его требований. При этом суд указал, что превышение суммарной денежной выплаты над начисленной платой за жилое помещение и коммунальные услуги противоречило бы смыслу мер социальной поддержки, приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств.
В соответствии с положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга по жалобам граждан проверяет на соответствие Уставу Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга или их отдельные положения, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.
Таким образом, в настоящем деле Уставный суд Санкт-Петербурга проверяет на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, устанавливающие, что размер суммарной денежной выплаты гражданам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, оспариваемые положения и по содержанию, и по порядку принятия соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга № 228-45 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в правомочном составе, в рамках его полномочий. В соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также средства на их реализацию переданы Российской Федерацией субъектам Российской Федерации; форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Денежная выплата, предоставляемая заявителю в качестве меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, не направлена на получение дохода, а имеет целевой характер и призвана снизить финансовую нагрузку для отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг.
Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей, положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 приняты в пределах полномочий Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и не противоречат положениям, установленным в подпунктах 1 и 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга № 228-45, устанавливающий форму предоставления мер социальной поддержки и соответствующий порядок расчета денежной выплаты, принят во исполнение положений Федерального закона "О ветеранах" и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Условие о недопустимости превышения суммарной денежной выплаты над начисленной платой за жилье и коммунальные услуги вытекает из правового смысла мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, выражающихся в компенсации расходов по их оплате. Целевое назначение данных выплат заключается в уменьшении фактических затрат на оплату жилья и коммунальных услуг получателя мер социальной поддержки. Предоставление денежной выплаты в размере, превышающем фактические затраты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, противоречило бы правовой природе мер социальной поддержки и приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств. В результате предоставления денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга № 228-45 материальное положение заявителя не ухудшилось.
По мнению представителя прокуратуры Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, Закон Санкт-Петербурга № 228-45 соответствует Уставу Санкт-Петербурга. Требование заявителя основано на неправильном понимании правовой природы денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Указанная денежная выплата имеет компенсационный характер, а превышение суммарной денежной выплаты над размером начисленной платы за жилищно-коммунальные услуги противоречило бы смыслу мер социальной поддержки и приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств.
На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, части 1 и 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2).
Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение.
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Возлагая на Российскую Федерацию как социальное государство обязанность по обеспечению гарантии социальной защиты населения, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, не устанавливает объемы и конкретные способы ее предоставления тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя.
Федеральный закон "О ветеранах" закрепил особый статус лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), а также установил соответствующий этому статусу уровень социальной защиты, предусмотрев в отношении указанных лиц меры социальной поддержки, в том числе, по оплате жилищно-коммунальных услуг (подпункты 2 и 3 пункта 2 статьи 18). Согласно Федеральному закону "О ветеранах" данные меры социальной поддержки относятся к расходным обязательствам Российской Федерации (пункт 1 статьи 10), полномочия по их предоставлению передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 23.2) и осуществляются за счет предусмотренных в федеральном бюджете субвенций (пункт 2 статьи 23.2). При этом форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах").
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 1 декабря 2005 года № 521-О и от 2 февраля 2006 года № 56-О, участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социальной защиты, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, а также недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты. Обязанность законодателя соблюдать названные принципы неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 8 февраля 2007 года № 321-О-П, от 1 марта 2007 года № 129-О-П и от 17 июля 2007 года № 624-О-П).
Согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, в том числе ветеранов, жителей блокадного Ленинграда, пенсионеров (подпункты 2, 7 пункта 1 статьи 11); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11).
Положениями пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 установлена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, - денежная выплата. Определяя форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, законодатель Санкт-Петербурга действовал в пределах своей компетенции.
При этом Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1, 2 и 7 пункта 1 статьи 11) гарантируется реализация конституционных принципов, лежащих в основе социальной защиты. Из приведенных положений Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с положениями статьи 18 (подпункты 2 и 3 пункта 2), статьи 23.2 (пункт 6) Федерального закона "О ветеранах" следует, что, определяя форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, законодатель Санкт-Петербурга обязан предусматривать такие правовые механизмы, которые позволили бы обеспечить в Санкт-Петербурге установленный положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах" уровень социальной защиты лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин.
Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, связанных с предоставлением льгот, установленных положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах", законодатель Санкт-Петербурга определил, что размер суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, не может превышать размер начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
По мнению заявителя, такое правовое регулирование ухудшает его положение по сравнению с уровнем социальной защиты, установленным Федеральным законом "О ветеранах".
Вместе с тем меры социальной поддержки, предусмотренные положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах", и определяющие уровень социальной защиты, по своей нормативной природе не предусматривают для их получателей какой-либо экономической выгоды, непосредственно не связанной с исполнением обязанностей по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, то есть не предполагают получение денежных выплат, превышающих размер фактически понесенных расходов.
Так, согласно положениям пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах" лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, предоставляются такие, в частности, меры социальной поддержки, как: оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами их семей, совместно с ними проживающими (подпункт 2); оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации) (подпункт 3).
Приведенные меры социальной поддержки носят целевой характер и направлены на создание для указанных лиц наиболее благоприятных (льготных) условий доступа к социально значимым благам и услугам в сфере жилищно-коммунального обслуживания. Предназначение указанных мер социальной поддержки не зависит от использования приборов учета потребленных коммунальных ресурсов.
Таким образом, установленное положениями пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 ограничение размера суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, размером начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги не может рассматриваться как снижающее в Санкт-Петербурге установленный государством уровень социальной защиты лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин.
С учетом изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга № 228-45 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга
постановил:
1. Признать положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге", согласно которым размер суммарной денежной выплаты гражданам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.
3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.
Председатель
Уставного суда Санкт-Петербурга
Н.Ф.Гуцан
Судьи
Уставного суда Санкт-Петербурга
О.В.Герасина
М.В.Петров
И.В.Тимофеев
А.В.Шевченко
------------------------------------------------------------------
УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Именем Санкт-Петербурга
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2015 г. № 001/15-П
ПО ДЕЛУ ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА МЯСНИКОВА ВАЛЕРИЯ ВСЕВОЛОДОВИЧА
О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 10 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ОТ 20 МАЯ 2009 ГОДА № 228-45 "О ФОРМЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПО ОПЛАТЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, М.В.Петрова, И.В.Тимофеева, А.В.Шевченко,
с участием заявителя В.В.Мясникова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей,
руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина В.В.Мясникова о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф.Гуцан, пояснения заявителя В.В.Мясникова, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей, выступление приглашенного в заседание Уставного суда Санкт-Петербурга заместителя прокурора Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 3 июля 2014 года поступила жалоба гражданина Мясникова Валерия Всеволодовича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга № 228-45), согласно которым размер суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги указанным гражданам.
По мнению гражданина В.В.Мясникова, оспариваемые положения противоречат положениям подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что ограничение суммарной денежной выплаты размером начисленной платы за жилищно-коммунальные услуги ухудшает его положение по сравнению с уровнем социальной защиты, установленным федеральным законом, не предусматривающим такого ограничения.
Гражданин В.В.Мясников является получателем мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, установленных положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах") для лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин. В соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга № 228-45 данная мера социальной поддержки предоставляется гражданину В.В.Мясникову в форме денежной выплаты. Заявитель использует приборы учета коммунальных услуг, проживает в жилом помещении площадью менее социальной нормы. В связи с тем, что размер рассчитанной суммарной денежной выплаты превысил начисленную плату за жилое помещение и коммунальные услуги и был уменьшен в соответствии с положениями пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, гражданин В.В.Мясников обратился в суд.
Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга в решении от 6 декабря 2012 года по делу № 2-3587/12, применив положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, отказал заявителю в удовлетворении его требований. При этом суд указал, что превышение суммарной денежной выплаты над начисленной платой за жилое помещение и коммунальные услуги противоречило бы смыслу мер социальной поддержки, приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств.
В соответствии с положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга по жалобам граждан проверяет на соответствие Уставу Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга или их отдельные положения, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.
Таким образом, в настоящем деле Уставный суд Санкт-Петербурга проверяет на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45, устанавливающие, что размер суммарной денежной выплаты гражданам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, оспариваемые положения и по содержанию, и по порядку принятия соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга № 228-45 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в правомочном составе, в рамках его полномочий. В соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также средства на их реализацию переданы Российской Федерацией субъектам Российской Федерации; форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Денежная выплата, предоставляемая заявителю в качестве меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, не направлена на получение дохода, а имеет целевой характер и призвана снизить финансовую нагрузку для отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг.
Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга Е.О.Курочкиной, Н.В.Синей, положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 приняты в пределах полномочий Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и не противоречат положениям, установленным в подпунктах 1 и 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга № 228-45, устанавливающий форму предоставления мер социальной поддержки и соответствующий порядок расчета денежной выплаты, принят во исполнение положений Федерального закона "О ветеранах" и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Условие о недопустимости превышения суммарной денежной выплаты над начисленной платой за жилье и коммунальные услуги вытекает из правового смысла мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, выражающихся в компенсации расходов по их оплате. Целевое назначение данных выплат заключается в уменьшении фактических затрат на оплату жилья и коммунальных услуг получателя мер социальной поддержки. Предоставление денежной выплаты в размере, превышающем фактические затраты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, противоречило бы правовой природе мер социальной поддержки и приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств. В результате предоставления денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга № 228-45 материальное положение заявителя не ухудшилось.
По мнению представителя прокуратуры Санкт-Петербурга Д.Н.Харченкова, Закон Санкт-Петербурга № 228-45 соответствует Уставу Санкт-Петербурга. Требование заявителя основано на неправильном понимании правовой природы денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Указанная денежная выплата имеет компенсационный характер, а превышение суммарной денежной выплаты над размером начисленной платы за жилищно-коммунальные услуги противоречило бы смыслу мер социальной поддержки и приводило бы к необоснованному расходованию бюджетных средств.
На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, части 1 и 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2).
Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение.
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Возлагая на Российскую Федерацию как социальное государство обязанность по обеспечению гарантии социальной защиты населения, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, не устанавливает объемы и конкретные способы ее предоставления тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя.
Федеральный закон "О ветеранах" закрепил особый статус лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), а также установил соответствующий этому статусу уровень социальной защиты, предусмотрев в отношении указанных лиц меры социальной поддержки, в том числе, по оплате жилищно-коммунальных услуг (подпункты 2 и 3 пункта 2 статьи 18). Согласно Федеральному закону "О ветеранах" данные меры социальной поддержки относятся к расходным обязательствам Российской Федерации (пункт 1 статьи 10), полномочия по их предоставлению передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 23.2) и осуществляются за счет предусмотренных в федеральном бюджете субвенций (пункт 2 статьи 23.2). При этом форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах").
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 1 декабря 2005 года № 521-О и от 2 февраля 2006 года № 56-О, участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социальной защиты, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, а также недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты. Обязанность законодателя соблюдать названные принципы неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 8 февраля 2007 года № 321-О-П, от 1 марта 2007 года № 129-О-П и от 17 июля 2007 года № 624-О-П).
Согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, в том числе ветеранов, жителей блокадного Ленинграда, пенсионеров (подпункты 2, 7 пункта 1 статьи 11); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11).
Положениями пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 установлена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, - денежная выплата. Определяя форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, законодатель Санкт-Петербурга действовал в пределах своей компетенции.
При этом Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1, 2 и 7 пункта 1 статьи 11) гарантируется реализация конституционных принципов, лежащих в основе социальной защиты. Из приведенных положений Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с положениями статьи 18 (подпункты 2 и 3 пункта 2), статьи 23.2 (пункт 6) Федерального закона "О ветеранах" следует, что, определяя форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, законодатель Санкт-Петербурга обязан предусматривать такие правовые механизмы, которые позволили бы обеспечить в Санкт-Петербурге установленный положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах" уровень социальной защиты лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин.
Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, связанных с предоставлением льгот, установленных положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах", законодатель Санкт-Петербурга определил, что размер суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, не может превышать размер начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
По мнению заявителя, такое правовое регулирование ухудшает его положение по сравнению с уровнем социальной защиты, установленным Федеральным законом "О ветеранах".
Вместе с тем меры социальной поддержки, предусмотренные положениями подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах", и определяющие уровень социальной защиты, по своей нормативной природе не предусматривают для их получателей какой-либо экономической выгоды, непосредственно не связанной с исполнением обязанностей по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, то есть не предполагают получение денежных выплат, превышающих размер фактически понесенных расходов.
Так, согласно положениям пункта 2 статьи 18 Федерального закона "О ветеранах" лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, предоставляются такие, в частности, меры социальной поддержки, как: оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами их семей, совместно с ними проживающими (подпункт 2); оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации) (подпункт 3).
Приведенные меры социальной поддержки носят целевой характер и направлены на создание для указанных лиц наиболее благоприятных (льготных) условий доступа к социально значимым благам и услугам в сфере жилищно-коммунального обслуживания. Предназначение указанных мер социальной поддержки не зависит от использования приборов учета потребленных коммунальных ресурсов.
Таким образом, установленное положениями пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 ограничение размера суммарной денежной выплаты гражданам, совместно проживающим в жилом помещении, размером начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги не может рассматриваться как снижающее в Санкт-Петербурге установленный государством уровень социальной защиты лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин.
С учетом изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга № 228-45 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
Руководствуясь положениями статьи 5, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга
постановил:
1. Признать положения пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 года № 228-45 "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге", согласно которым размер суммарной денежной выплаты гражданам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), совместно проживающим в жилом помещении, не должен превышать размера начисленной платы за жилое помещение и коммунальные услуги, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.
3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.
Председатель
Уставного суда Санкт-Петербурга
Н.Ф.Гуцан
Судьи
Уставного суда Санкт-Петербурга
О.В.Герасина
М.В.Петров
И.В.Тимофеев
А.В.Шевченко
------------------------------------------------------------------